Monday, February 11, 2019
Pelayanan Publik Birokrasi
Setiap negara di manapun serta apapun bentuk pemerintahannya selalu membutuhkan pelayanan publik. Pelayanan publik ialah suatu keharusan bagi negara atau pemerintahan untuk melayani masyarakat negaranya. Pelayanan publik tidak mudah dilakukan, dan banyak negara yang gagal melaksanakan pelayanan publik yang baik bagi masyarakatnya. Pelayanan publik (public service), ialah salah satu pembahasan yang cukup kasatmata dalam kajian birokrasi.
Pelayanan publik menjadi ujung tombak interaksi antara masyarakat dan pemerintah. Kemampuan birokrasi sanggup dinilai salah satunya dengan melihat sejauh mana kualitas pelayanan publik. Sebagai implementasi kebijakan birokrasi di lapangan, pelayanan publik pun menarikdanunik minat tersendiri untuk dipelajari. Penilaian terhadap kemampuan birokrasi publik tidak cukup spesialuntuk dilakukan dengan memakai indikator-indikator yang menempel pada birokrasi menyerupai efisiensi dan efektifitas, tetapi harus dilihat pula dari indikator-indikator yang menempel pada pengguna jasa, menyerupai kepuasan pengguna jasa, akuntabilitas dan responsivitas (Dwiyanto dkk, 2002).
Pelayanan publik ialah segala kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan dasar sesuai dengan hak-hak dasar setiap masyarakat negara dan penduduk atas suatu barang, jasa dan atau pelayanan manajemen yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan yang terkait dengan kepentingan publik. Adapun penyelenggaranya ialah forum dan petugas pelayanan publik, baik Pemda maupun Badan Usaha Milik Daerah yang menyelenggarakan pelayanan publik. Sedangkan peserta pelayanan publik ialah orang perseorangan dan atau kelompok orang dan atau tubuh aturan yang mempunyai hak, dan kewajiban terhadap suatu pelayanan publik.
Dalam hubungannya dengan pelayanan birokrasi pemerintah, aparatur birokrasi yang mendapat kepercayaan untuk melayani masyarakat perlu menyadari bahwa pada dirinya dituntut untuk mempersembahkan pelayanan prima (excellent services), sebagai diberikut: (a) sensitif dan responsif terhadap peluang dan tantangan yang dihadapi, (b) sanggup membuatkan fungsi instrumental dengan melaksanakan terobosan melalui pemikiran yang inovatif dan kreatif, (c) berwawasan futuris dan sistematis sehingga resiko yang bakal timbul akan diminimalisir, dan (d) berkemampuan dalam mengoptimalkan sumber daya yang potensial. Untuk menjadikan kepuasan pelanggan sebagai tujuan utama, maka sikap aparatur birokrasi dalam mempersembahkan pelayanan harus melaksanakan pekerjaannya dengan sepenuh hati (Patricia Patton: 1997).
Salah satu belum sempurnanya mendasar organisasi pemerintahan atau birokrasi pemerintahan, khususnya dalam penyelenggaraan pelayanan publik ialah ketidakmampuannya membuat suatu iklim organisasi pembelajar. Padahal dalam tuntutan masyarakat yang semakin dinamis organisasi sangat diharapkan mempunyai aksara organisasi pembelajar. Menurut Sangkala (2007: 210), bahwa organisasi pembelajar akan mempunyai kemampuan memperbaiki dan meningkatkan adaptabilitas serta kapasitasnya dalam memenuhi tuntutan lingkungan. Organisasi yang di dalamnya meliputi orang-orang yang bahagia berguru dan senantiasa memmenolong organisasi melahirkan pengetahuan dan keterampilan baru.
Kemampuan memperbaiki dan meningkatkan adaptabilitas serta kapasitasnya dalam memenuhi tuntutan lingkungan ialah suatu issu penting yang justru kurang mendapat perhatian selama ini. Secara teoritik tuntutan dan kepentingan individu sebagai anggota masyarakat yang ialah potongan dari lingkungan memang sangat bervariasi, sehingga dalam batas tertentu berpeluang melahirkan benturan kepentingan, khususnya dalam proses pengambilan keputusan oleh para pejabat birokrasi. Akibatnya pengambilan keputusan sebagai potongan proses manajemen seringkali menyebabkan ketidakadilan bagi masyarakat. Menurut Permana (2009: 39-40) persepsi masyarakat terhdap ketidakadilan itu muncul sebagai akhir perbedaan cara pandang individu terhadap kebijakan yang disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu: preferensi individu (individual preference), adab (ethic), kebebasan individu (individual freedom), hak individu (individual rights), dan distribusi keadilan (distribution of justice). Proses pengambilan kebijakan publik yang berkeadilan ditunjukkan dengan skema/gambar sebagai diberikut:
Fenomena ini banyak ditemukan di negara-negara yang sedang berkembang, menyerupai di Indonesia. Justifikasi yang sederhana bahwa secara filosofis Negara Republik Indonesia ini dibuat dengan sejumlah tujuan yang luhur menyerupai yang tercantum dalam konstitusi yang antara lain yaitu: memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa. Dalam kenyataan tujuan tersebut belum terlaksana hingga ketika ini. Dalam konteks ini tentu yang paling menonjol untuk disoroti ialah problem pelayanan publik.
a. Konsep Pelayanan Publik
Konsep Pelayanan publik (public service) sering dipakai dalam banyak sekali konteks oleh banyak kalangan, baik ilmuan maupun praktisi dengan makna yang tidak sama-beda. Dalam sejarah perjalanan manajemen publik, pelayanan publik tiruanla difahami secara sederhana sebagai pelayanan yang diselenggarakan oleh pemerintah. Konsep pelayanan publik terdiri dari rangkaian dua kata, yaitu “pelayanan” dan “publik”. Pelayanan ialah cara melayani, memmenolong menyiapkan, dan mengurus, menuntaskan keperluan, kebutuhan seseorang atau kelompok orang, artinya obyek yang dilayani ialah individu, pribadi-pribadi dan kelompok organisasi (Sianipar, 1998). Sedangkan publik secara umum diartikan sebagai masyarakat atau rakyat. Berdasarkan pengertian itu, maka secara sederhana pelayanan publik sanggup diartikan sebagai suatu pelayanan atau pemdiberian terhadap masyarakat yang berupa penerapan fasilitas-fasilitas umum, baik jasa maupun non jasa yang dilakukan oleh organisasi publik dalam hal ini ialah suatu pemerintahan. Dalam pemerintahan, pihak yang mempersembahkan pelayanan ialah aparatur pemerintahan beserta segenap kelengkapan kelembagaannya. Semua barang dan jasa yang diselenggarakan oleh pemerintah kemudian disebut sebagai pelayanan publik.
Pelayanan publik juga sanggup diartikan sebagai pemdiberian layanan (melayani) keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan pada organisasi itu sesuai dengan aturan pokok dan tatacara yang sudah diputuskan (Kurniawan dalam Sinambella, 2008). Selanjutnya dalam Kepmenpan No.63/KEP/M.PAN/7.2003), pelayanan publik diartikan sebagai segala kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh penyelenggara pelayanan publik sebagai upaya pemenuhan kebutuhan peserta pelayanan maupun pelaksanaan ketentuan perundang-undangan.
Dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik, pelayanan publik diartikan sebagai kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan perundang-undangan bagi setiap masyarakat negara dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau pelayanan administratif yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik. Sementara penyelenggara pelayanan publik yang selanjutnya disebut penyelenggara ialah setiap institusi penyelenggara negara, korporasi, forum independen yang dibuat berdasarkan undang-undang untuk kegiatan pelayanan publik, dan tubuh aturan lain yang semata-mata dibuat untuk kegiatan pelayanan publik.
Berdasarkan banyak sekali pengertian tersebut di atas, maka secara sederhana pelayanan publik sanggup diartikan sebagai segala kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan dasar sesuai dengan hak-hak dasar setiap masyarakat negara dan penduduk atas suatu barang, jasa dan atau pelayanan manajemen yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan yang terkait dengan kepentingan publik. Adapun penyelenggaranya ialah forum dan petugas pelayanan publik, baik Pemda maupun Badan Usaha Milik Daerah yang menyelenggarakan pelayanan publik. Sedangkan peserta pelayanan publik ialah orang perseorangan dan atau kelompok orang dan atau tubuh aturan yang mempunyai hak, dan kewajiban terhadap suatu pelayanan publik.
Dalam memahami konsep pelayanan publik, makna “publik” perlu difahami, baik dalam perkembangan historis atau latar belakang munculnya dan aplikasinya di dalam manajemen publik. Dalam perkembangan ilmu manajemen publik, konsep “publik” bermakna luas daripada spesialuntuk “government” (pemerintah saja). Sebagai akhir meluasnya makna konsep publik tersebut, milai-nilai keadilan, kewargguagaraan, (citizenship), etika, patriotisme, dan responsiveness menjadi kajian penting di samping nilai-nilai efisiensi dan efektivitas (Nurmandi, 2010:1)
Pemahaman terhadap sektor publik dan sektor privat menjadi perdebatan dalam diskursus ilmiah. Perdebatan itu antara lain menganggap bahwa kajian public sector ialah bidang studi manajemen negara, sedangkan private sector ialah kajian disiplin menajemen. Secara substansial diskursus terkena isu-isu sektor privat dan publik sudah usang diperdebatkan di Amerika Serikat. Sebagai kesimpulan umum yang sangat relevan sanggup dilihat pada uraian diberikut (Bruce McCallum, 1984). Pertama, ada persamaan praktik-praktik manajemen pada sektor publik dan privat, sehingga yang lebih ditekankan ialah peranan respektif para manajer dibidangnya masing-masing. Kedua, ada persamaan praktik-praktik manajemen pada sektor publik dan privat ke arah meningkatkan over time. Ketiga, persamaan-persamaan dan perbedaan sektor publik dan privat relatif tidak penting, artinya tidak menghasilkan sifat-sifat yang fundamental. Keempat, karena peranan dan keahlian antara manajer sektor publik dan privat tidak sama, maka training-training yang dipakai juga tidak sama, manajer sektor publik mungkin akan gagal bila menjalankan sektor privat begitu juga sebaliknya. Kelima, gaya manajemen sektor publik tidak sama dengan sektor privat. Mungkin prinsip atau metode manajemen sanggup diterapkan di dalam kedua sektor tersebut, tetapi dalam tataran simpel tetap tidak sama. Keenam, ada pertukaran nilai antara manajer sektor publik dan sektor privat dalam menentukan program-program pelayanan kepada publik.
Beberapa dimensi yang sanggup dijabarkan dalam melihat perbedaan antara sektor publik dan sektor privat menyerupai yang dikemukakan oleh Bruce McCallum (1984), yaitu dalam hal tujuan dan samasukan, akuntabilitas, merit system, jaminan kerja, koordinasi, keterlibatan politik dalam pembuatan keputusan, konsistensi dalam pengambilan keputusan, personalitas antara manajer publik dan privat.
Perbedaan antara manajemen sektor publik dan sektor privat dalam hal dimensi tujuan, yaitu sektor publik mempunyai tujuan yang sangat banyak, seragam, bahkan terkadang kabur dan tidak nyata. Hal ini disebabkan karena ada polarisasi aspek politis dan hemat yang berarti public sector goal itu tidak begitu nampak menyerupai halnya private sector goal.
Akuntabilitas dalam sektor publik dan privat juga tidak sama, dalam sektor privat kebebasan untuk menentukan pekerjaan guna meraih tujuan yang dbebankan kepadanya akan dipertanggungjawabankan kepada komisaris dan pemegang saham. Dalam sektor publik atasan vertical bertanggung tanggapan pada institusi yang berwenang. Tanggung tanggapan itu meliputi beberapa aspek finansial, administratif, politis serta pelaksanaan acara kerja sesuai dengan yang diputuskan. Ini ialah konsekuensi kiprah eksekutif publik. Orang yang ditunjuk pada pelayanan publik ialah orang-orang yang mempunyai kriteria tertentu dan dinilai berdasarkan keahlian, kualifikasi khusus, loyalitas secara politis. Sedangkan pada sektor privat, prinsip kepantasan sesuai dengan kualifikasi keahlian yang berdasarkan prinsip-prinsip manajemen modern, sehingga maximized profit yang dicapai akan terwujud.
Perbedaan lain ialah problem jaminan kerja. Dalam sektor privat cenderung untuk meningkatkan jaminan dari jabatan yang diembannya. Dalam hal ini, sektor publik juga mengikuti animo demikian. Walaupun ada kecenderungan ke arah security of tenure dari masing-masing sektor, akan tetapi dalam praktiknya, jumlah imbalan yang didiberikan tidak sama. Kenyataan ini disebabkan oleh pengelolaan pada masing-masing sektor. Sektor privat selalu memakai sumber dana, sumber daya dan sumber-sumber lainnya mengikuti mekanisme dan proses atau standar yang efektif dan efisien. Segala sesuatunya dihitung dari berapa jumlah biaya yang harus dikeluarkan dan profit yang akan diterima. Hasil laba membersihkan organisasi privat itulah yang akan didistribusikan kepada pekerja sesuai dengan proporsi masing-masing. Fenomena yang terjadi pada sektor privat tersebut tidak terjadi pada sektor publik. Rumitnya jalur birokrasi serta tujuan yang bersifat sosial mengakibakan tidak efisiennya pengelolaan organisasi. Hal tersebut berdampak pada jaminan yang didiberikan juga terbatas. Sektor publik mempunyai koordinasi antardepartemen dan forum publik, sementara sektor privat koordinasinya antara pimpinan dan bawahan serta komisaris organisasi.
Mendefinisikan pelayanan publik tidak lagi sanggup ditentukan dengan spesialuntuk melihat forum penyelenggaranya, yaitu pemerintah atau swasta. Pelayanan publik tidak lagi tepat untuk difahami sebagai pelayanan dari pemerintah, begitu juga pelayanan swasta yang tidak sanggup difahami spesialuntuk sebagai pelayanan yang didiberikan oleh forum non-pemerintah. Pelayanan publik harus dilihat dari karakteristik dan sifat dari pelayanan itu sendiri, bukan dari karakteristik forum penyelenggaranya atau sumber pembiayaannya semata. Kriteria yang selama ini secara konvensional dipakai untuk membedakan antara pelayanan publik dan pelayanan privat tidak sanggup lagi dipakai dengan mudah untuk mendefinisikan pelayanan publik.
Atas dasar itu, maka muncul suatu pertanyaan, apa yang kemudian sanggup dipakai untuk menentukan suatu pelayanan sanggup dikategorikan sebagai pelayanan publik dan kapan pelayanan itu kehilangan sifatnya sebagai pelayanan publik?. Menurut Dwiyanto (2010:18-19) terdapat banyak kriteria untuk menentukan sebuah pelayanan (barang, jasa dan administratif) termasuk sebagai pelayanan publik atau bukan. Adapun kriteria tersebut sanggup dilihat pada uraian diberikut.
Kriteria pertama yang biasanya dipakai ialah sifat dari barang dan jasa itu sendiri (Stiglitz, 2000:128; Ostrom, Gradner & Walker:1994:7). Barang dan jasa yang termasuk dalam kategori barang publik atau barang yang mempunyai ekternalitas tinggi biasanya tidak sanggup diselenggarakan oleh korporasi atau diserahkan kepada pasar, karena mereka tidak sanggup mengontrol siapa yang mengkonsumsi barang dan jasa tersebut, sementara barang dan jasa tersebut sangat penting bagi kehidupan masyarakat dan masyarakat luas. Karena pelayanan ini sangat penting dan harus disediakan oleh negara, sehingga pelayanan tersebut seharusnya menjadi potongan dari pelayanan publik.
Kriteria kedua yang sanggup dipakai untuk mendefinisikan pelayanan publik ialah tujuan dari pelayanan barang dan jasa. Penyediaan barang dan jasa yang dilakukan untuk mencapai tujuan dan misi negara, walaupun barang dan jasa itu bersifat privat, sanggup dikatakan sebagai pelayanan publik. Tujuan dan misi negara biasanya diatur dalam konstitusi atau peraturan perundangan lainnya.
Semua pelayanan yang memenuhi salah satu dari kedua kriteria, yaitu ialah jenis barang atau jasa yang mempunyai eksternalitas tinggi dan sangat dibutuhkan oleh masyarakat serta penyediaannya untuk mencapai tujuan atau misi negara, baik dalam rangka memenuhi hak dan kebutuhan dasar masyarakat, maupun tujuan strategis pemerintah, seharusnya dikategorikan sebagai pelayanan publik. Ketika sebuah pelayanan menjadi pelayanan publik, maka negara tidak sanggup lepas tangan dan menyerahkan penyelenggaraannya kepada mekanisme pasar atau assosiasi sukarela sepenuhnya. Meskipun keterlibatan pasar untuk berpartisipasi sudah meentengkan beban pemerintah, namun untuk menghgindari supaya keterlibatan tersebut tidak merugikan kepentingan masyarakat pengguna, maka keterlibatan pasar atau assosiasi sukarela dalam penyelenggaraan layanan publik harus diatur dalam peraturan perundangan.
Berdasarkan kedua kriteria menyerupai yang sudah disebutkan di atas, maka perbedaan ciri pelayanan publik dengan pelayanan privat sanggup dijelaskan. Pelayanan privat sanggup didefinisikan sebagai kegiatan untuk memenuhi kebutuhan perseorangan, yang bukan menjadi hajat hidup orang banyak, bukan menjadi kebutuhan bersama secara kolektif, dan tidak menjadi potongan dari komitmen pemerintah untuk memenuhi kebutuhan minimal masyarakatnya supaya sanggup hidup secara layak. Lembaga pemerintah dan swasta yang terlibat dalam penyelenggaraan layanan itu, tidak menjadi potongan dari forum penyelenggara layanan publik.
Sedangkan suatu pelayanan didefinisikan sebagai pelayanan publik, maka tanggung tanggapan penyediaannya menjadi tanggung tanggapan negara. Tentu hal ini tidak berarti pemerintah atau unsur penyelenggara negara lainnya harus melakukannya sendiri. Negara sanggup melibatkan forum non pemerintah untuk menyelenggarakan pelayanan publik. Dalam penyelenggaraannya, negara harus menyediakan anggaran atau subsidi untuk menjamin tiruana masyarakat mempunyai susukan terhadap pelayanan tersebut.
Berbagai pemikiran yang berkaitan dengan itu, antara lain dikemukakan oleh Frederickson (1997: 31-32), dengan membedakan banyak sekali perspektif dalam mendefinisikan publik, yaitu:
- Publik sebagai kelompok kepentingan (perspektif pluralis);
- Publik sebagai pemilih rasional (perspektif pilihan publik);
- Publik sebagai pihak yang diwakili (perspektif perwakilan);
- Publik sebagai pelanggan (perspektif peserta layanan publik)
- Publik sebagai wargguagara.
Dalam perspektif pluralis, publik difahami sebagai kelompok kepentingan sebagaimana yang dikembangkan oleh ilmuan politik. Kepentingan (interest) publik disalurkan sedemikian rupa oleh kelompok kepentingan, baik dalam bentuk artikulasi kepentingan maupun agregasi kepentingan. Dalam demokrasi, sebuah atau beberapa kelompok kepentingan melaksanakan aliansi dengan partai politik untuk mengartikulasikan kepentingannya.
Pemahaman publik dalam perspektif pemilih rasional dikembangkan oleh Buchanan dan Tullock. Mereka membuatkan model ekonomi untuk memformulasikan sikap indovidu dalam sistem politik. Salah satu karya yang menerapkan model Buchanan dan Tullock ialah Down (dalam Frederickson, 1997:34) pada sikap birokrat dalam mengkalkulasi preferensi pribadinya. Teori Down wacana instansi pemerintah adalah: Pertama, menekankan benefit positif pada kegiatan instansi pemerintah dan mengurangi biaya; Kedua, Menunjukkan bahwa ekspansi pelayanan instansi akan lebih memenuhi impian dan pengiritan akan kurang memenuhi harapan; Ketiga, Instansi lebih mempersembahkan pelayanan pada kepentingan masyarakat dalam arti luas daripada kepentingan yang spesifik; Keempat, menekankan pada efisiensi pada instansi tingkat atas; Kelima, menekankan pada prestasi dan kemampuan, sementara mengabaikan kegagalan dan ketidakmampuan.
Perspektif ketiga ialah perspektif perwakilan, yang melihat publik sebagai pihak yang diwakili oleh elected officials (politisi). Dalam perspektif ini, kepentingan publik diasumsikan sudah diwakili oleh wakilnya yang duduk di lembaga-lembaga perwakilan. Kelemahan utama perspektif ini ialah pada kenyataannya politisi tidak menyuarakan kepentingan publik, dan politisipun tidak pernah melibatkan masyarakat dalam perumusan kebijakan.
Perspektif keempat, melihat publik sebagai pelanggan (customer) pelayanan publik yang diselenggarakan oleh birokrasi publik. Lipsky membuatkan konsep street level bureaucracy untuk menawarkan interaksi yang erat antara pegawanegeri pelayanan publik dengan masyarakat yang dilayani. Namun iapun mensinyalir bahwa birokrasi lebih melayani kepentingannya daripada kepentingan masyarakat, dan street level bureaucracy lebih memfungsikan dirinya sebagai kelompok kepentingan.
Perspektif terakhir melihat publik sebagai wargguagara. Sebagai wargguagara, seseorang tidak spesialuntuk mewakili kepentingan individu namun juga kepentingan publik. Model-model partisipasi publik dalam pengambilan keputusan lebih banyak menerapkan perspektif ini.
Berkaitan dengan produk pelayanan birokrasi, Gronroos dalam Dwiyanto yang dikutip dari LAN (2006:137) mengemukakan sejumlah karakteristik pelayanan publik, baik dalam bentuk barang maupun jasa.
b. Pergeseran Paradigma Pelayanan Publik
Dalam konteks keilmuan, birokrasi pelayanan publik selalu mengalami perkembangan atau pergeseran sesuai dengan perspektif atau paradigma pelayanan publik itu sendiri atau biasa disebut dengan reformasi birokrasi. Menurut Denhardt dan Denhardt (2002: 28-29) pelayanan publik juga mengalami pergeseran seiring dengan pergeseran paradigma manajemen publik dari old administration ke new public management dan terakhir ke new public service. Secara garis besar pergeseran paradigma tersebut digambarkan oleh Keban (2008:244-8), sebagai diberikut:
1. Old Public Administration
Woodrow Wilson ialah tokoh penting yang memprakarsai gerakan perubahan dalam paradigma OPA. Ia menyarankan supaya manajemen publik harus dipisahkan dari dunia politik (dikhotomi manajemen publik dengan politik). Berdasarkan pengalaman Wilson, negara terlalu memdiberi peluang bagi para eksekutif untuk mempraktekkan sistem nepotisme dan spoil.Oleh karena itu ia mengeluarkan doktrin untuk melaksanakan pemisahan antara dunia legislative (politik) dengan dunia eksekutif, dimana para legislator spesialuntuk merumuskan kebijakan dan para eksekutif spesialuntuk mengeksekusi atau menmgimplementasikan kebijakan. Sosok birokrasi yang ditawarkan Wilson ini sejalan dengan jiwa atau semangat bisnis. Wilson menuntut supaya para eksekutif publik selalu mengutamakan nilai efisiensi dan ekonomis, sehingga mereka harus diangkat berdasarkan kecocokan dan kecakapan dalam bekerja ketimbang keanggotaan atau kedudukan dalam suatu partai politik. Ajaran Wilson untuk menggandakan dunia bisnis ini membawa suatu implikasi penting dalam pemerintahan, yaitu bahwa prinsip-prinsip dalam dunia bisnis yang diprakarsai oleh Taylor pantas untuk diperhatikan. Metode keilmuan berdasarkan Taylor harus menggeser metode rule of thumb. Tenaga kerja harus diseleksi, dilatih dan dikembangkan secara ilmiah dan didorong untuk bekerja sama dalam menuntaskan banyak sekali kiprah pekerjaan sesuai prinsip-prinsip keilmuan. Dunia sudah mengakui kebemasukan Taylor dalam membangun prinsip manajemen yang professional.
Sejalan dengan Wilson, Max Weber juga mengajak untuk melaksanakan prinsip-prinsip Taylor. Menurut Weber, ketika masyarakat berkembang semakin kompleks, maka dibutuhkan suatu institusi yang rasional yaitu birokrasi. Dalam birokrasi ini, diatur sikap yang tidak saja produktif, tetapi juga loyal terhadap pimpinan dan organisasi. Perilaku yang impersonal dan saklek harus diterapkan. Hubungan kekeluargaan dan kelompok sosial tidak mendapat tempat untuk dipertimbangkan dalam birokrasi. Oleh karena itu, para anggota organisasi harus ditempatkan berdasarkan kemampuan yang dimiliki. Dikembangkan dan dituntun dengan peraturan yang terperinci dalam menjalankan tugasnya.
Doktrin OPA, dalam perkembangannya menghadapi problem (fallacies). Sebagai illustrasi misalnya, Weber yakin bahwa sosok organisasi birokrasi sangat ideal, padahal dalam perkembangannya bias berubah sifatnya menjadi sangat kaku, bertele-tele dan penuh red-tape (Weber fallacy). Demikian juga halnya dengan Taylor sangat yakin bahwa spesialuntuk ada satu cara terbaik (one way of doing the task) untuk melaksanakan tugas, padahal dalam perkembangan jaman terdapat banyak cara lain untuk bekerja terbaik, hasil rekayasa teknologi dan ilmu pengetahuan (Taylor fallacy). Hal yang sama juga terjadi pada Wilson, dimana ia cenderunmg melihat dunia manajemen publik sebagai kegiatan yang tidak bersifat politis,padahal dalam kenyataannya bersifat politis (Wilson fallacy).
Meskipun muncul banyak sekali problem dalam paradigma Old Poblic Administration (OPA), namun berguru dari paradigma ini sudah mempersembahkan bantuan pengetahuan yang penting bahwa dalam membangun birokrasi dibutuhkan profesionalitas, penerapan prinsip keilmuan, korelasi yang impersonal, penerapan aturan dan standardisasi secara tegas, sikap yang netral dan sikap yang mendorong efisisiensi dan efektifitas.
2. New Public Management
Paradigma New Public Management (NPM) muncul di Inggris, New Zealand, Amerika Serikat dan Canada. Istilah management pada New Public Management, didiberikan karena istilah ini lebih berangasan daripada istilah administration (Vigoda,2003).Paradigma ini didasarkan pada teori pasar dan budaya bisnis dalam organisasi publik (vigoda,2002). Paradigma tersebut muncul tidak spesialuntuk karena adanya krisis fiscal pada tahun 1970an dan 1980an, tetapi juga karena adanya keluhan bahwa sektor publik terlalu besar, boros, inefisien, merosotnya kenerja pelayanan publik, kurangnya perhatian terhadap pengembangan dan kepuasan kerja pegawai pemerintah (hope, 2002).
Kemunculan NPM pertama kali spesialuntuk meliputi lima doktrin, yaitu (1) penerapan deregulasi pada line management, (2) konversi unit pelayanan publik menjadi organisasi yang berdiri sendiri, (3) penerapan akuntabilitas berdasarkan kinerja terutama melalui kontrak, (4) penerapan mekanisme kompetisi menyerupai melaksanakan kontrak keluar, dan (5) memperhatikan mekanisme pasar (Hood, 1991). Dalam perkembangannya, sudah menjadi sepuluh doktrin sebagaimana yang disampaikan dalam Reinventing Governmen (Gaebler dan Osborne, 1992). Beberapa tahun kemudian muncul lagi model NPM yang lebih variatif contohnya model efisiensi drive, downsizing and decentralization, in search of exelence dan public service orientation (Ferile et al, 1996). Berbagai variasi ini memdiberi kesan bahwa NPM spesialuntuklah ialah upaya para jago dalam memodernisasikan sektor publik (Pollit, 1995).
Melalui banyak sekali doktrin NPM tersebut di atas, sanggup dipelajari bahwa proses reformasi harus diarahkan pada enam dimensi kunci. Pertama, menyangkut productivity, yaitu bagaimana pemerintah menghasilkan lebih banyak hasil dengan biaya yang lebih sedikit. Kedua, marketization yaitu bagaimana pemerintah memakai insentif bergaya pasar supaya melenyapkan patologi birokrasi. Ketiga, service orientation yaitu bagaimana pemerintah sanggup berafiliasi dengan masyarakat masyarakat secara lebih baik supaya program-programnya lebih responsif terhadap kebutuhan masyarakat masyarakat. Keempat, decentralization yaitu bagaimana pemerintah membuat acara yang responsif dan efektif dengan memindahkan acara ke tingkat pemerintahan yang lebih rendah, atau memindahkan tanggung tanggapan instansi pemerintah ke para menejer lapangan yang berhadapan eksklusif dengan masyarakat masyarakat, atau memdiberi peluang kepada mereka untuk melaksanakan pembiasaan terhadap kebutuhan masyarakat masyarakat. Kelima, policy yaitu bagaimana pemerintah memperbaiki kapasitas kebijakan. Keenam, performance accountability yaitu bagaimana pemerintah memperbaiki kemampuannya untuk memenuhi janjinya (Kettl, 2000).
Reformasi birokrasi tersebut diarahkan untuk mencapai hasil nyata yang meliputi beberapa aspek lima spek, yaitu (1) saving, (2) perbaikan proses, (3) perbaikan efisiensi, (4) peningkatan efektivitas, dan (5) perbaikan sistem administrasi, menyerupai peningkatan kapasitas, fleksibilitas dan ketahanan. Dalam hal saving, perbaikan proses dan efisiensi, serta sistem administrasi, Inggris dan Amerika sudah mengklaim berhasil, tetapi dalam hal efektifitas masih belum dirasakan, karena hasil selesai acara gres dirasakan beberapa tahun kemudian (Pollit, 2002). Di negara-negara berkembang, NPM masih bersifat embrio dan coba-coba. Keberhasilan NPM ini sangat tergantung dari konteks dan karakteristik negara dan sektor yang ditangani, kemampuan institusi, dan konteks dari institusi itu sendiri menyerupai iklim dan ideologi manajemen yang dianut, sikap terhadap otoritas, korelasi sosial dan kelompok (Fertie et al, 1996; Flynn, 2002).
Seperti halnya dengan OPA, NPM pun menghadapi banyak Koreksian, karena para elit birokrasi cenderung berkompetisi untuk memperjuangkan kepentingan dirinya daripada kepentingan umum, dan berkolaborasi untuk mencapainya. Apalagi dasar NPM ialah teori Public Choice yang sangat didominasi oleh kepentingan pribadi (self interest) sehingga konsep menyerupai public spirit, public service, dsb, terabaikan (Kamensky, 1996:251). Hal yang demikian tidak akan mendorong proses demokratisasi. Disamping itu, NPM tidak pernah ditujukan untuk menangani pemerataan dan problem keadilan sosial (Harrow, 2002). Munculnya NPM sudah mengancam nilai inti sektor publik yaitu citizen self governance dan fungsi eksekutif sebagai servant of public interest (Box, 1999), bahkan kalau tidak berhati-hati , justeru akan meningkatkan korupsi dan membuat orang miskin gres (Haque, 2007).
Pelajaran penting yang sanggup diambil dari NPM ini ialah bahwa pembangunan birokrasi harus memperhatikan mekanisme pasar, mendorong kompetisi dan kontrak untuk mencapai hasil, harus lebih responsif terhadap kebutuhan pelanggan, harus lebih bersifat mengarahkan (steering) daripada menjalankan sendiri (rowing), harus melaksanakan deregulasi, memberdayakan para pelaksana supaya lebih kreatif, dan menekankan budaya organisasi yang lebih fleksibel, inovatif, berjiwa wirausaha dan pencapaian hasil, ketimbang budaya taat azas, orientasi pada proses dan input (Rossembloom & Krafchuck, 2005).
3. New Public Service
Sebagai koreksi terhadap NPM, King dan Stivens (1998), menegaskan bahwa para eksekutif harus melibatkan masyarakat masyarakat. Mereka harus melihat rakyat sebagai masyarakat masyarakat (bukan sebagai pelanggan), sehingga sanggup saling membagi otoritas dan melonggarkan kendali, serta percaya terhadap keefektifan kolaborasi. Mereka harus membangun trust dan bersikap responsif terhadap kepentingan atau kebutuhan masyarakat, dan bukan semata mencari efisiensi yang lebih tinggi sebagaimanja yang dituntut dalam NPM.
Di Inggris, muncul apa yang disebut joined up thinking and joined up action (Stewart at al, 1999), yang kemudian dikenal dengan paradigma New Public Service (NPS). Di dalam paradigma ini tidak ada lagi yang menjadi penonton, tiruana jadi pemain atau ikut bermain. Disini pemerintah harus menjamin hak-hak masyarakat masyarakat, dan memenuhi tanggung jawabannya kepada masyarakat dengan mengutamakan kepentingan masyarakat masyarakat.. Fiirst Citizens harus menjadi pegangan atau semboyan pemerintah (Denhardt &Gray, 1998). Isu wacana justice, equity, participation, dan leadership yang tidak diperhatikan dalam buku Reinventing Government (Osborn & Gaebler, 1992), justru harus mendapat perhatian utama (Denhardt & Denhardt, 2003). Paradigma ini sejalan dengan prinsip co-creating yang digagas oleh Prahalad dan Ramaswany (2004) sebagai sumber energi organisasi kurun demokrasi, karena sanggup menjamin hak, kebutuhan dan nilai-nilai masyarakat, dan bukan kebutuhan institusi.
Ada tujuh prinsip NPS (Denhardt & Denhardt; 2000; 2003; 2007) yang tidak sama dari NPM dan OPA. Pertama, kiprah utama dari pelayan publik ialah memmenolong masyarakat masyarakat mengartikulasikan dan memenuihi kepentingan yang sudah disefakati bersama, daripada mencoba mengontrol atau mengendalikan masyarakat kearah yang baru. Kedua, eksekutif publik harus membuat gagasan kolektif yang disetujui bersama wacana apa yang disebut sebagai kepentingan publik. Ketiga, kebijakan dan acara yang ditujukan untuk memenuhi kebutuhan publik sanggup dicapai secata efektif dan responsif melalui upaya-upaya kolektif dan proses kolaboratif. Keempat, kepentingan publik lebih ialah hasil suatu obrolan wacana nilai-nilai yang disetujui bersama dari pada agregasi kepentingan pribadi para individu. Kelima, para pelayan publik harus memdiberi perhatian, tidak semata pada pasar, tetapi juga pada spek aturan dan peraturan perundangan, nilai-nnilai masyarakat, norma-norma politik, standard professional dan kepentingan masyarakat masyarakat. Keenam, organisasi publik dan jaenteng-jaenteng yang terlibat akan lebih sukses dalam jangka panjang kalau mereka beroperasi melalui proses kerja sama dan melalui kepemimpinan yang menghargai tiruana orang. Ketujuh, kepentingan publik lebih baik dikembangkan oleh pelayan-pelayan publik dan masyarakat masyarakat yang berkomitmen mempersembahkan bantuan terhadap masyarakat, dari pada oleh manajer wirausaha yang bertindak seolah-olah uang ialah milik mereka.
Pelajaran penting yang sanggup diambil dari paradigma NPS ini ialah bahwa birokrasi harus dibangun supaya sanggup memdiberi perhatian kepada pelayanan masyarakat sebagai masyarakat negara (bukan sebagai pelanggan), mengutamakan kepentingan umum, mengikutsertakan masyarakat masyarakat, berpikir strategis dan bertindak demokratis , memperhatikan norma, nilai dan standard yang ada, dan menghargai masyarakat.
Birokrasi tadisional yang bekerja berdasarkan ciri-ciri birokrasi perlu dipadukan dengan ciri-ciri demokrasi. Perpaduan ciri tentunya akan melahirkan ciri-ciri gres yaitu ciri-ciri birokrasi yang demokratis. Hal ini perlu dilakukan karena prinsip-prinsip kerja birokrasi tidak sama dengan tuntutan moral dalam demokrasi.
Birokrasi dalam proses pencapaian tujuannya menekankan efisiensi dan mengandalkan kapabilitas satu orang, menekankan hirarcki, dan kewenangan yang mengalir secara vertikal mengikuti struktur yang tidak sama dengan semangat yang ada dalam nilai-nilai demokrasi menyerupai persamaan hak dan kedudukan bagi tiruana masyarakat negara, serta peluang untuk terlibat dalam proses pengambilan keputusan. Ciri-ciri birokrasi dan demokrasi ini dijelaskan oleh Denhardt dan Denhardt (2005).
Secara teoritis mungkin kesusahannya ialah bagaimana menggabungkan dua nilai yang kecenderungannya mempunyai orientasi yang tidak sama. Hal ini senada dengan pernyataan Denhardt dan Denhardt yang mengingatkan bahwa, “dalam organisasi publik, anda niscaya sering menghadapi kesusahan menyatukan efisiensi dan daya tanggap.” Ciri-ciri birokrasi yang demokratis antara lain birokrasi yang mempunyai daya tanggap (responsivitas) yang tinggi terhadap kebuuhan publik, memdiberi ruang partisipasi publik dalam pengambilan keputusan dan transparansi, atau lebih jelasnya ialah birokrasi yang menerapkan prinsip-prisip good governance menyerupai yang direkomendasikan oleh Bank Dunia, yaitu: participation, rule of law, transparency, responsiveness, consensus orientation, equity, efficienscy and effectiveness, accountability, dan strategic vision (Sjamsuddin, 2005: 68-69). Senada dengan Wilson menyerupai yang dikutip Frederickson (2003;56), menyimpulkan bahwa birokrasi sukses ialah birokrasi dengan eksekutif bisa membuat misi yang jelas, mengidentifikasi kiprah yang harus dicapai untuk memenuhi misi, mendistribusikan otoritas di dalam organisasi berdasarkan tugas, dan memdiberi bawahan otonomi yang memadai untuk mencapai kiprah tersebut.
Malcolm Walters (1994) menambahkan bahwa kegagalan daripada pelayanan publik ini disebabkan karena pegawanegeri (birokrasi) tidak menyadari adanya perubahan dan pergeseran yang terjadi dalam budaya masyarakatnya dari budaya yang bersifat hirarkhis, budaya yang bersifat individual, budaya yang bersifat fatalis, dan budaya yang bersifat egaliter. Pelayanan publik yang modelnya birokratis cocok untuk budaya masyarakat hirarkhis; pelayanan publik yang modelnya privatisasi cocok untuk budaya masyarakat individual (yang anti hirarkhis); pelayanan publik yang modelnya kolektif cocok untuk budaya masyarakat fatalis (yang mendukung budaya hirarkhis dan anti budaya individu); sedangkan pelayanan publik yang modelnya memerlukan pelayanan cepat dan terbuka cocok untuk budaya masyarakat egaliter (yang anti budaya hirarkhis, anti budaya individu dan anti budaya fatalis).
Substansi pelayanan publik selalu dikaitkan dengan suatu kegiatan yang dilakukan oleh seseorang atau kelompok orang atau instansi tertentu untuk mempersembahkan menolongan dan kegampangan kepada masyarakat dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Oleh karena itu institusi pelayanan publik sanggup dilakukan oleh pemerintah maupun non-pemerintah. Jika pemerintah, maka organisasi birokrasi pemerintahan ialah organisasi terdepan yang berafiliasi dengan pelayanan publik. Dan jikalau non-pemerintah, maka sanggup berbentuk organisasi partai politik, organisasi keagamaan, forum swadaya masyarakat maupun organisasi-organisasi kemasyarakatan yang lain. Siapapun bentuk institusi pelayanananya, maka yang terpenting ialah bagaimana mempersembahkan menolongan dan kegampangan kepada masyarakat dalam rangka memenuhi kebutuhan dan kepentingannya.
Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan, birokrasi sebagai ujung tombak pelaksana pelayanan publik meliputi beberapa aspek banyak sekali program-program pembangunan dan kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah. Tetapi dalam kenyataannya, birokrasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan tidak sama oleh masyarakat. Birokrasi di dalam menyelenggarakan kiprah pemerintahan dan pembangunan (termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayanan publik) didiberi kesan adanya proses panjang dan berbelit-belit apabila masyarakat menuntaskan urusannya berkaitan dengan pelayanan aparatur pemerintahan. Akibatnya, birokrasi selalu mendapat gambaran negatif yang tidak menguntungkan bagi perkembangan birokrasi itu sendiri (khususnya dalam hal pelayanan publik).
Thompson, pernah menawarkan bahwa budaya birokrasi membuat tuntutan-tuntutan tertentu pada klien serta organisasi pada karyawan. ada banyak orang di masyarakat kita yang belum bisa beradaptasi dengan tuntutan-tuntutan ini. mereka melihat birokrasi ialah kutukan. mereka tidak melihat baik dalam apapun, tetapi melihat tuntutan organisasi modern sebagai "pita merah" (Rossembloom, 2005: 442).
Perkembangan kehidupan masyarakat yang semakin dinamis, sejalan dengan tingkat kehidupan yang semakin baik, sudah meningkatkan kesadarannya akan hak dan kewajibannya sebagai masyarakat negara dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Masyarakat yang semakin kritis dan berani untuk mengajukan keinginan, tuntutan dan aspirasinya, serta melaksanakan kontrol atas kinerja pemerintah. Masyarakat semakin berani menuntut birokrasi publik untuk mengubah posisi dan kiprahnya (revitalisasi) dalam mempersembahkan layanan publik. Kebiasaan suka mengatur dan memerintah mesti diubah menjadi suka melayani, dari yang lebih suka memakai pendekatan kekuasaan, berkembang menjadi suka menolong, tiruananya menuju ke arah fleksibelitas, kolaboratis dan dialogis, dan menghilangkan cara-cara yang sloganis menuju cara-cara kerja yang realistik pragmatis (Thoha, 1988:119).
Dalam kondisi masyarakat menyerupai digambarkan di atas, pegawanegeri birokrasi harus sanggup mempersembahkan layanan publik yang lebih profesional, efektif, efesien, serderhana, transparan, terbuka, tepat waktu, responsif, adaptif dan sekaligus sanggup membangun “kualitas manusia” dalam arti meningkatkan kapasitas individu dan masyarakat untuk secara aktif menentukan masa depannya sendiri. Berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan tempat dalam tinjauan manajemen pelayanan publik, sangat dibutuhkan sistem birokrasi yang desentralistik. Ciri struktur birokrasi yang terdesentralisir mempunyai beberapa tujuan dan manfaat antara lain :
- Mengurangi (bahkan menghilangkan) kesentidakboleh kiprah antara organisasi pusat dengan organisasi-organisasi pelaksana yang ada dilapangan.
- Melakukan efesiensi dan penghematan alokasi penerapan keuangan.
- Mengurangi jumlah staf/aparat yang berlebihan terutama pada level atas dan level menengah (prinsip rasionalisasi).
- Mendekatkan birokrasi dengan masyarakat yang akan memperoleh pelayayan.
Berdasarkan hal tersebut di atas, maka dalam konteks pelayanan publik sanggup digaris bawahi bahwa keberhasilan proses pelayanan publik sangat tergantung pada dua pihak yaitu birokrasi (pelayan) dan masyarakat (yang dilayani). melaluiataubersamaini demikian untuk melihat kualitas pelayanan publik perlu diperhatikan dan dikaji dua aspek pokok yakni: Pertama, aspek proses internal organisasi birokrasi (pelayan); Kedua, aspek eksternal organisasi yakni kemanfaatan yang dirasakan oleh masyarakat pelanggan.
Berkaitan dengan banyak sekali fenomena yang ada di Indonesia, khususnya yang berkaitan dengan birokrasi pelayanan publik, maka langkah yang harus dilakukan ialah melaksanakan reformasi birokrasi. Salah satu aspek yang perlu dilakukan dalam desentralisasi pemerintahan ialah reformasi birokrasi pemerintahan (birokrasi publik). Karena organisasi ini memegang kiprah utama dalam mewujudkan tata kelola kepemerintahan yang baik (Good Governance). Terpenuhinya prinsip-prinsip good governance menyerupai partisipasi, transparansi, supremasi hukum, kesetaraan, responsivitas, efektivitas dan efisiensi serta akuntabilitas sanggup menjadi indikator terlaksananya reformasi birokrasi pelayanan publik.
Target dan samasukan reformasi birokrasi, secara garis besar ada lima hal. Pertama, Terbentuknya birokrasi yang membersihkan, yaitu birokrasi yang anti KKN dan berkurangnya sikap koruptif pegawai negeri. Kedua, birokrasi yang efisien dan hemat dalam memakai sumber daya yang terbatas. Ketiga, birokrasi yang transparan yakni birokrasi yang seluruh kebijakan dan aktivitasnya diketahui masyarakat dan masyarakat sanggup mengaksesnya dengan gampang. Keempat, birokrasi yang melayani, yaitu birokrasi yang tidak minta dilayani, tetapi birokrasi yang melayani masyarakat. Kelima, birokrasi yang terdesentralisasi, yaitu kewenangan pengambilan keputusan terdesentralisasi kepada pimpinan unit kerja terdepan (Thoha, 2002).
Reformasi politik yang tidak diikuti oleh reformasi birokrasi ternyata tidak banyak menghasilkan perbaikan kinerja pelayanan publik. melaluiataubersamaini birokrasi yang masih berpengaruh mempraktekan budaya korup, bersikap sebagai penguasa, dan tidak profesional maka perubahan apapun yang terjadi dalam pemerintahan tidak akan mempunyai dampak yang berarti bagi perbaikan kinerja pelayanan publik. Karenya, menjadi sangat masuk akal kalau perbaikan kehidupan politik yang menjadi semakin demokratis kini ini belum mempunyai dampak yang berarti pada kinerja birokrasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Kinerja birokrasi pelayanan publik menjadi gosip kebijakan yang semakin penting dan strategis karena perbaikan kinerja birokrasi mempunyai implikasi yang luas dalam kehidupan ekonomi, sosial, dan politik.
Dalam kehidupan ekonomi, perbaikan kinerja birokrasi akan bisa memperbaiki Iklim investasi. Buruknya kinerja birokrasi publik di Indonesia sering menjadi determinan yang penting dari penurunan minat investasi. Dari banyak sekali studi dan observasi, kinerja birokrasi publik di Indonesia tidak banyak mengalami perbaikan, bahkan cenderung menjadi semakin buruk. Akibatnya, pemerintah mengalami kesusahan dalam menarikdanunik investasi, belum lagi ditambah dengan masalah-masalah lain, menyerupai ketidak-pastian aturan dan keamanan nasional.
Dalam kehidupan sosial, perbaikan kinerja birokrasi akan bisa memperbaiki sistem kehidupan masyarakat yang lebih membuatkan contoh korelasi secara terbuka, taat aturan, menghargai hasil kerja secara profesional, dan berorientasi pada kepuasan hasil kerja (produktivitas). Pada karenanya perbaikan kinerja birokrasi akan lebih mendorong tumbuhnya sistem sosial yang mengutamakan etos kerja dan moralitas sebagai potongan dari kekerabatan sosial. Dalam kehidupan politik, perbaikan kinerja birokrasi pelayanan publik akan mempunyai implikasi luas, terutama dalam memperbaiki tingkat kepercayaan masyarakat kepada pemerintah. Buruknya kinerja birokrasi selama ini menjadi salah satu faktor penting yang mendorong munculnya krisis kepercayaan kepada pemerintah. Protes, demonstrasi, dan bahkan pendudukan kantor-kantor pemerintah oleh masyarakat yang banyak terjadi di banyak sekali tempat menjadi indikator dari besarnya ketidak-puasan masyarakat terhadap kinerja pemerintah.
Perbaikan kinerja birokrasi pelayanan publik diharapkan akan memperbaiki kembali gambaran pemerintah di mata masyarakat karena dengan kualitas pelayanan publik yang semakin baik, kepuasan dan kepercayaan masyarakat bisa di bangkit kembali. Oleh karena itu, kajian terkena kinerja birokrasi publik menjadi gosip sentral dan mempunyai nilai strategis, terutama yang terkait dengan penyelenggaraan pelayanan publik.
c. Pelayanan Administrasi Pertanahan
Keberadaan tanah ialah suatu hal yang penting bagi manusia, karena tanah ialah suatu kebutuhan hidup. Oleh karena itu segala hal yang berkaitan dengan tanah, dari zaman lampau hingga kini menjadi salah satu acara terpenting untuk dibahas. Tanah bagi bangsa Indonesia mempunyai dimensi yang khas dan khusus. Tanah bukan sekedar benda mati yang bernilai tunggal, akan tetapi dipandang sebagai benda yang multi nilai. Hal ini menjadi potongan dari filosofis dalam melaksanakan sistem manajemen pertanahan.
Mengingat fungsi strategis dari tanah, sehingga pelayanan manajemen pertanahan menjadi sangat penting., Administrasi pertanahan ialah pemdiberian hak, perpantidakboleh hak, pembaruan hak, peralihan hak, peningkatan hak, penggabungan hak, pemisahan hak, pemecahan hak, izin lokasi, izin perubahan penerapan tanah, serta izin penunjukan dan penerapan tanah (Hermit, 2008). Dalam praktek pelaksanaan manajemen pertanahan sering menyebabkan banyak sekali problem yang tidak jarang menyebabkan konflik di dalam masyarakat. Oleh karena itu dibutuhkan suatu kebijakan yang lebih komprehensif, yaitu kebijakan yang tidak spesialuntuk berorientasi pada perbaikan internal birokrasi, tetapi yang lebih penting ialah juga memperhatikan kepentingan publik.
Kebijakan pertanahan nasional yang dirumuskan dalam pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 didasarkan pada konsepsi bahwa tiruana tanah ialah tanah bangsa Indonesia sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa yang penguasaannya ditugaskan kepada negara yang pada pada dasarnya dirumuskan dalam pasal 2 Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) mempersembahkan kewenangan untuk mengatur dan tetapkan banyak sekali segi penguasaan tanah yang semenjak tiruanla berdasarkan sifatnya selalu dianggap sebagai kiprah pemerintah pusat. Pengaturan dan penetapan tersebut yang meliputi perencanaan peruntukan tanah, penguasaan dan perbuatan-perbuatan aturan terkena tanah serta registrasi tanah, pelaksanaan ketentuan hukumnya pada asasnya selalu dilakukan oleh pemerintah pusat sendiri. Kalaupun ada pelimpahan kewenangan dalam pelaksanaannya, pelimpahan tersebut dilakukan dalam rangka deserius kepada pejabat-pejabat pemerintah pusat yang ada di daerah.
Berdasarkan fenomena tersebut, maka dibutuhkan suatu ketentuan peraturan perundang-undangan yang secara terperinci mengatur kewenangan-kewenangan apa yang ada di pemerintah pusat dan kewenagan-kewenangan yang didelegasikan kepada pemerintah daerah. Dari materi muatan yang terdapat dalam Undang-Undang Dasar 1945, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 wacana Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 wacana Pemerintahan Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 wacana Pembagian Urusan Pemerintahan Antara pemerintah, Pemda Provinsi dan Pemda Kabupaten/Kota, kewenangan dari pusat meliputi hukum, kebijakan, pedoman terkena pemdiberian hak-hak atas tanah, pendaftaran, landreform, dalam bentuk undang-undang, peraturan pemerintah maupun keputusan presiden. Sementara itu, kewenangan pemerintah tempat cukup pada pelayanan masyarakat dan pelaksanaan kebijakan yang sanggup dituangkan dalam bentuk peraturan tempat maupun keputusan kepala tempat (Hutagalung, 2008: 59).
Dalam rangka menghemat biaya dan megampangkan tersedianya pejabat pelaksana yang professional dan berpengalaman, demikian juga dalam memelihara koordinasi dengan pelaksanaan tugas-tugas kewenangan lain di bidang pertanahan yang ada pada pemerintah, dalam melaksanakan urusan-urusan yang ditugaskan dalam rangka medebewind, tidak perlu pemerintah provinsi, kabupaten/kota membentuk perangkat pelaksana sendiri. melaluiataubersamaini tidak mengurangi tugasnya sebagai perangkat BPN, cukup kantor-kentor wilayah BPN provinsi, kantor-kantor pertanahan kabupaten/kota dipermenolongkan kepada provinsi, kabuoaten/kota yang bersangkutan dengan tetap berstatus perangkat Pemerintah Pusat, demikian juga pejabat dan karyawannya (Harsono, 2006:12).
Kewenangan pemerintah dalam bidang pertanahan yang dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/kota ditegaskan dalam pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 wacana Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan. Kewenangan tersebut meliputi: pemdiberian izin lokasi, penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan, penyelesaian sengketa tanah garapan, penyelesaian problem ganti kerugian dan derma tanah untuk pembangunan, penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absente, penetapan dan penyelesaian problem tanah ulayat, memanfaatkan dan penyelesaian tanah kosong, pemdiberian izin membuka tanah, perencanaan penerapan tanah wilayah kabupaten/kota.
Sebagai tindak lanjut Keputusan Presiden tersebut, diputuskan Keputusan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun 2003 wacana Norma dan Standar Mekanisme Ketatalaksanaan Kewenangan Pemerintah di Bidang Pertanahan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. Dalam Keputusan Kepala Badan Peranahan Nasional Nomor 2 Tahun 2003 tersebut diatur secara rinci kewenangan bidang pertanahan yang dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/kota.
Dari muatan-muatan undang-undang ataupun peraturan pemerintah dan keputusan presiden yang terdapat delegasi kewenagnan, dalam pelaksanaannya sanggup dituangkan dalam peraturan tempat yang diubahsuaikan dengan kondisi tempat masing-masing. Khusus untuk masalah-masalah teknis yang sanggup berubah dari waktu ke waktu, pelaksanaan peraturan tempat sanggup dituangkan dalam keputusan kepala tempat setempat.
Dalam rangka menyerahkan kewenangan pertanahan pada pemerintah kabupaten/kota, perlu kiranya difahami makna politik pertanahan lokal dan manajemen pertanahan yang dikendalikan oleh pemerintah kabupaten/kota. Secara garis besar politik pertanahan lokal berkaitan dengan kebijakan pemerintah lokal dalam rangka penataan tata guna tanah bagi peri kehidupan sosial maupun ekonomi guna memenuhi interaksi antarindividu di daerah. Pengaturan ini meliputi pembentukan zona ekonomi, alokasi tanah untuk kepentingan sosial, penetapan instrumen kebijakan pertanahan, pengawasan terhadap harga pasar tanah dan pencadangan terhadap tanah. Politik pertanahan ini tentu sepenuhnya harus dikendalikan oleh pemerintah kabupaten/kota supaya problema aplikasi sumber daya alam maupun sumber daya ekonomi sanggup diwujudkan untuk kemaslahatan rakyat setempat. Kewenagan semacam ini memang pada tempatnya diserahkan pada pemerintah kabupaten/kota mengingat kebijakan pemerintah pusat tidak bisa menjangkau setiap detail permasalahan tersebut (Subyanto, 2002:6)